MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; boundary="----=_NextPart_01DB1EDC.EDB174F0" Este documento es una página web de un solo archivo, también conocido como "archivo de almacenamiento web". Si está viendo este mensaje, su explorador o editor no admite archivos de almacenamiento web. Descargue un explorador que admita este tipo de archivos. ------=_NextPart_01DB1EDC.EDB174F0 Content-Location: file:///C:/96CE90C1/1089_Guachizaca.htm Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Type: text/html; charset="us-ascii"
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v5i5.2803=
span>
La nulidad del procedimiento como
garantía impropia del derecho al debido proceso en el procedimiento
administrativo
The nullity of the procedure as an improper guarantee of the right to
due process in the administrative procedure
Santiago Fabián Guachizaca
Peralta
ab.santiago.guachizaca@gmail.com
https://orcid.org<=
/span>/0009-0009-0197-5727
Universidad Nacional de Loja
Loja – Ecuador
Fausto Noé Aranda Peñarreta
Universidad Nacional de Loja
Loja – Ecuador
Artículo recibido: 01 de octubre de 2024. Aceptado para
publicación: 15 de octubre de 2024.
Conflictos de Interés: Ninguno q=
ue
declarar.
Resumen
Palabras clave:=
nulidad, procedimiento, debido proceso, administración
pública, garantía
Abstract
Keywords: nullity, procedure, due process, public
administration, guarantee
T=
odo
el contenido de LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y
Humanidades, publicado en este sitio está disponibles bajo
Licencia Creative
C=
ómo
citar: Guachizaca Peralta, S. F., & Aranda =
Peñarreta, F. N. (2024). La nulidad del
procedimiento como garantía impropia del derecho al debido proceso e=
n el
procedimiento administrativo. LATAM
Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 5 (5), 2635 R=
11; 2650.
https://doi.org/10.56712/latam.v5i5.2803
INTRODUCCI&Oacu=
te;N
La nueva perspectiva constitucional
(Constitución de la República del Ecuador de 2008)
institucionaliza al Ecuador como Estado Constitucional de Derechos y Justic=
ia
con sus matices propias dentro del ordenamiento jurídico. Para nadie=
es
desconocido que, con la vigencia y aplicación de estos postulados, t=
odas
las ramas del Derecho, incluido el Derecho Administrativo, como norma forma=
l y
material de las Administraciones Públicas, se convierte en producto =
sine
qua non para la protección de derechos de los administrados y los
intereses de la Administración Pública y, sin duda alguna, en=
el
ámbito supra-legal del debido proceso, c=
on sus
derechos y garantías, conmina a la pragmatizaci=
ón
de la Nulidad del Procedimiento. Con la vigencia del Código
Orgánico Administrativo nos percatamos que la m=
ens
legislatoris (mente del legislador) apunta haci=
a un
nuevo horizonte enfocado en el fortalecimiento de los procesos regulados po=
r la
función administrativa de la Administración Pública.
El objeto de investigación
centró su atención en la “Nulidad del ProcedimientoR=
21;
como una figura jurídica utilizada en el procedimiento de
impugnación del acto administrativo y el expediente administrativo. =
Dado
el caso, esta nulidad se activa, exclusivamente, con la presentación=
del
recurso de apelación y puede ser declarada hasta el momento de resol=
ver,
conforme lo determina el artículo 227 del Código Orgán=
ico
Administrativo. En el caso sui géneris, la Nulidad del Procedimiento
busca, no solamente corregir errores de procedimiento en los que pudo haber
incurrido la Administración Pública, sino, de igual forma, su
aplicación busca el beneficio de los administrados para precautelar =
los principios
de justicia, transparencia e igualdad. Esta nulidad se presenta como un
mecanismo correctivo de irregularidades o vicios procedimentales que pueden
afectar el requisito de validez del procedimiento administrativo. (Nino, 2013, p. 446).
El desarrollo del presente trabajo
investigativo ofrece una visión general e integral sobre el tema
abordando aspectos teóricos y prácticos, a fin de poder verif=
icar
el objetivo general propuesto: “Determinar la importancia de aplicaci=
ón
de la nulidad del procedimiento como garantía impropia del derecho al
debido proceso en los procedimientos administrativos conforme a la
legislación ecuatoriana.”. Y, finalmente, responder dos
interrogantes relevantes: 1. ¿Cuál es el alcance de la Nulidad
del Procedimiento desde la nueva perspectiva de las garantías improp=
ias
del debido proceso constitucional?; y, 2. ¿Cómo incide su
aplicación de manera a priori para afianzar el derecho al debido
proceso?
En la investigación se
demostró que la aplicabilidad de la Nulidad del Procedimiento a prio=
ri
en procedimientos administrativos sancionadores puede ser posible bajo la
siguiente premisa: La Nulidad del Procedimiento puede ser declarada de ofic=
io
en la primera fase del procedimiento administrativo, en cualquier momento,
antes de la emisión del acto administrativo, al ser esta una
garantía impropia constitucional del derecho al debido proceso cuand=
o el
caso amerite su aplicación. (Sentencia No. 740-12-EP/20)
DESARROLLO
El nuevo enfoque del Derecho Administra=
tivo
frente a los postulados del Estado Constitucional de Derechos y Justicia
La Obligación del Estado de garantizar el derecho al Debido
Proceso Administrativo
En sentido genérico, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, dentro del Caso Claude Reyes y otros Vs.
Chile, concluye que el derecho al debido proceso se constituye en un eje
transversal en todos los procedimientos que tengan como resultado final una
decisión. La Corte IDH, establece en sentencia del caso sub judice lo
siguiente: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8.1 de la
Convención… se deben observar “las debidas
garantías” que aseguren, según el procedimiento de que =
se
trate, el derecho al debido proceso. Las garantías que establece esta
norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los
órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de
los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a
autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función =
de
adoptar decisiones que determinan derechos. (Sentencia: Serie C No. 151, CI=
DH)
En sentido específico, la Corte
Constitucional del Ecuador para el período de Transición, en
Sentencia Nro. 035-10-SEP-CC, dentro del Caso Nro. 0261-09-EP, de fecha 06 =
de
octubre de 2010, en referencia al derecho al debido proceso puntualiza lo
siguiente: El derecho al debido proceso establecido en el artículo 7=
6 de
la Constitución de la República es aquel “que tiene toda
persona o sujeto justiciable, de invocar al interior del órgano
jurisdiccional el respeto de que el conjunto de principios fundamentalmente
procesales (excepcionalmente sustantivos) y por demás relevantes, pa=
ra
que una causa, pueda ventilarse y resolverse con auténtica justicia.
(Sentencia Nro. 035-10-SEP-CC, CCE)
Así, Flores (2023) indica que la
ineficacia en los procedimientos administrativos son una limitante a establ=
ecer
un verdadero derecho a la defensa. Sostiene que esta ineficacia contraviene
directamente el principio de debido proceso administrativo, que dificulta q=
ue
las decisiones administrativas se tomen a través de procedimientos
establecidos y transparentes. Como resultado, el Estado permite la
vulneración de derechos subjetivos y carga con las consecuencias de =
sus
actos.
El Debido Proceso: Derecho de los administrados ante la
Administración Pública
Para Perea Criollo (2022), el derecho al
debido proceso es la barrera o límite de todo acto de coacción
estatal frente a la privación de un bien jurídico a un ciudad=
ano,
esto es, de derechos fundamentales. Se trata de un derecho compuesto por va=
rias
garantías: reglas o principios. (p.5)
El profesor Carlos Santiago Nino al
referirse al debido proceso como derecho sostenía que su amalgama de
derechos y garantías sui géneris vinculadas a éste, ha=
cen
a la forma en que un acto de coacción estatal sea atentatorio de un
derecho individual y, por lo tanto, debe ser especialmente justificado. (Ni=
no,
2013)
Como postulado general, dentro del
Catálogo de Droits =
Fundamentaux,
el legislador constituyente ubica en el Título II, Capítulo V=
III
a los “Derechos de Protección”, que, encasilla una serie=
de
prerrogativas del derecho al debido proceso como una parte de un todo, y,
contextualiza al Procedimiento como una máxima del ámbito
procesal. Su fórmula jurídica se expresa así: En todo
proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden,=
se
asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas: 1. Corresponde a toda autoridad
administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los
derechos de las partes. 3. (…) Sólo se podrá juzgar a u=
na
persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del
trámite propio de cada procedimiento. (CONSE,
2008, art. 76)
Como postulado especial, el Códi=
go
Orgánico Administrativo (2017) en su artículo 33 establece que
las personas tienen el derecho a un procedimiento administrativo que se aju=
ste
a las previsiones del ordenamiento jurídico. El respeto del
Procedimiento Administrativo garantiza que los derechos de los administrados
sean respetados y que los actos administrativos gocen de legalidad y
legitimidad, a sabiendas de una previsible ejecutabili=
dad
del mismo.
Regulación jurídica de la Nulidad del Procedimiento <= o:p>
Breve excursus de la Nulidad
Dentro del Código Orgánico
Administrativo se distinguen dos tipos de nulidades:
La Nulidad del Acto Administrativo: Tiene por objeto respeto por el principio de legalidad y protege l=
os
derechos de los ciudadanos frente a acciones administrativas que no se ajus=
tan
a la ley. Estas causales están determinadas en el artículo 105
del Código Orgánico Administrativo.
La Nulidad del Procedimiento: Su implementación es crucial a fin de mantener los criterio=
s de
constitucionalización de los procedimientos, bajo estándares
mínimos del derecho al debido proceso.
En el primer caso, la declaració=
n de
Nulidad del Acto Administrativo tiene efectos significativos. Un acto decla=
rado
nulo no puede producir efectos legales desde su origen, lo que implica que =
no
puede ser usado para crear, modificar, o extinguir derechos u obligaciones.=
La
Administración Pública debe restablecer la situación
jurídica al estado anterior al acto nulo, asegurando el respeto de l=
os
derechos de las partes afectadas. Además, la declaración de
nulidad puede implicar responsabilidades para los funcionarios que particip=
aron
en la emisión del acto viciado, especialmente si se demuestra mala f=
e o
negligencia en el ejercicio de sus funciones. (Moreta & Cárdenas,
2022)
Para el segundo caso, la declaraci&oacu=
te;n
de la Nulidad del Procedimiento es crucial para mantener el Estado de Derec=
ho,
ya que protege el principio de legalidad y garantiza que la
Administración Pública actúe de manera justa y conform=
e a
la ley. Sin embargo, no todos los actos administrativos son susceptibles de=
ser
declarados nulos. Existen mecanismos legales, como la convalidación =
y la
subsanación, que permiten corregir errores menores en ciertos casos,
evitando así la necesidad de declarar la nulidad del acto. Estos
mecanismos son aplicables cuando los defectos no afectan aspectos esenciale=
s de
la validez del acto, y la ley permite que sean corregidos sin invalidar el =
acto
por completo. (Ponce & Muñoz, 2018)
La Nulidad del Procedimiento
El punto de partida de la Nulidad del
Procedimiento es la subjetividad con la que actúa el servidor
público que debe resolver el recurso en apelación, es decir,
queda a su plena discrecionalidad invocar o no. El Estado necesita una
comunicación con sus administrados, su forma de realizarlo es a
través de un ejercicio de voluntad administrativa propia que se
denomina: Acto Administrativo. Sin embargo, para la existencia misma de esta
declaración unilateral de voluntad se debe cumplir con ciertos pasos=
y
filtros a fin de incurrir en error por parte de la Administración
Pública. (Güecha, 2015)
En este orden de ideas, la Nulidad del
Procedimiento cuestiona la falta de requisitos de validez del acto
administrativo debido a la existencia de un vicio o defecto en su
formación, que impide que el acto produzca los efectos jurídi=
cos
para los que fue dictado, e interrumpe el normal curso del procedimiento ad=
ministrativo,
pues la Administración Pública se ha percatado de un desatino
procesal que afecta al principio de legalidad y protección de los
derechos subjetivos de los administrados frente a actuaciones administrativ=
as
ilegales. (Ponce & Muñoz, 2018)
El artículo 99 del Código
Orgánico Administrativo (2017) establece los siguientes requisitos de
validez:
●
●
●
●
●
Complementariamente, el Código
Orgánico Administrativo (2017, art. 100, inc. 3) determina que: Si la
decisión que contiene el acto administrativo no se deriva del
procedimiento o no se desprende lógicamente de los fundamentos
expuestos, se entenderá que no ha sido motivado. Estas puntualizacio=
nes
responden al Procedimiento como elemento formal (requisito de validez) que
acompaña a la emisión del Acto Administrativo por su
obligación positiva de hacer, es decir, que los servidores
públicos actúen dentro del marco legal, respeten el procedimi=
ento
administrativo establecido y los derechos subjetivos de los administrados.
(Quinche, 2018)
Aplicación de la Nulidad del Procedimiento
La regla general de la Nulidad del
Procedimiento se posiciona en el artículo 227 del Código
Orgánico Administrativo (2017) donde se indica: Si al momento de res=
olver
la apelación, la administración pública observa que ex=
iste
alguna causa que vicie el procedimiento, estará obligada a declarar,=
de
oficio o a petición de persona interesada, la nulidad del procedimie=
nto
desde el momento en que se produjo, a costa del servidor que lo provoque.
Habrá lugar a esta declaratoria de nulidad, únicamente si la
causa que la provoca tiene influencia en la decisión del proceso.
Para el supuesto de aplicación d=
e la
Nulidad del Procedimiento se debe contar la emisión de un acto admin=
istrativo
del cual se ha presentado oportunamente el recurso de apelación. Aun=
que
la Nulidad del Procedimiento, a prima facie, se comprometieron, únic=
a y
exclusivamente, al conocimiento de la Administración Pública,=
el
mismo Código Orgánico Administrativo otorga la posibilidad al
administrado de alegar la prenombrada nulidad con la presentación del
recurso de apelación, de conformidad al artículo 226 del
prenombrado código.
Frente al efecto jurídico que ot=
orga
se deben comprobar dos cuestiones previas:
●
●
La Nulidad del Procedimiento como Garantía Impropia del debi=
do
proceso administrativo
Ahora bien, para el análisis con=
stitucional
surge la siguiente interrogante: ¿Cuál es el alcance de la
Nulidad del Procedimiento desde la nueva perspectiva de las garantías
impropias del debido proceso constitucional? Primeramente, su alcance
está determinado en el Código Orgánico Administrativo =
como
ley de carácter orgánica que regula el ejercicio de la
función administrativa de las instituciones que regulan el sector
público, es decir, regula la actuación del Estado frente a los
administrados. Segundo, las garantías impropias nacen como una
clasificación determinada por la Corte Constitucional del Ecuador, en
base a la Sentencia Nro. Sentencia No. 740-12-EP/20 (Garantías propi=
as e
impropias del derecho al debido proceso).
Como ideas preliminares esenciales, la
Corte Constitucional del Ecuador, en Sentencia No. 546-12-EP/20, en la
contextualización jurisprudencial del derecho al debido proceso y sus
garantías que se prevén en el artículo 76 de la
Constitución de la República, por primera vez usan la
terminología “reglas constitucionales de garantía”=
; y
“reglas de trámite” para una división precisa ent=
re
las garantías propias y garantías impropias del derecho al de=
bido
proceso. Esta Corte Considera que:
El derecho al debido proceso es un
principio constitucional que fundamenta una serie de “reglas
constitucionales de garantía”, denominadas “garant&iacut=
e;as
propias”. La suma de estas no agota el alcance de aquel derecho.
Se utiliza la nomenclatura juríd=
ica
denominada “reglas de trámite” como herramienta procesal=
que
configura el ejercicio del derecho al debido proceso y de sus garantí=
;as
en el marco de los distintos tipos de procedimiento, denominadas
“garantías impropias”.
En este orden de ideas, observamos
directrices jurisprudenciales claras determinadas en la Sentencia No.
740-12-EP/20 de la Corte Constitucional del Ecuador. Estas reglas
jurisprudenciales cobijan a las garantías impropias como “regl=
as
de trámite”, que irradia a los procedimientos administrativos =
al
contextualizar jurisprudencialmente lo siguiente:
●
●
Con estas consideraciones, la Corte
Constitucional ha establecido que el valor o bien protegido por el debido
proceso como principio, está garantizado no sólo para el proc=
eso
judicial, sino inclusive para procesos administrativos (Perea, 2022, p. 11)=
. En
este sentido, las “reglas de trámite” constituyen un
límite a la actuación discrecional de la Administración
Pública, lo que causa un efecto análogo y homólogo ent=
re
sede judicial y sede administrativa, puesto que, al tratarse de
garantías constitucionales, por principio de aplicación de los
derechos, deben igualar los estándares de los procedimientos
administrativos como los existentes en los procesos judiciales. (Sentencia =
No.
335-13-JP/20, CCE).
Al definir la categoría
“igualar” se debe reinventar los enunciados del Ordenamiento
Jurídico para lograr precisiones procedimentales en el Derecho
Administrativo. Debemos entender y conocer que las garantías impropi=
as
del debido proceso no están exclusivamente diseñadas para el
ámbito administrativo, empero, su aplicación son resultado de=
la
irradiación de los derechos fundamentales en todos los campos del
Derecho, incluidos con sus garantías, juegan un papel importante dur=
ante
la consecución de procedimientos administrativos.
De esta forma se determina que, respect=
o al
bien jurídico protegido por el debido proceso, cuando es socavado, s=
e lo
debe acusar por medio de una de sus garantías. Estas garantías
marcan un alcance difuso constitucional de cuestiones de procedimiento, inc=
luso
en los procedimientos administrativos, aún
cuando están positivizadas. Destacan: 1. Corresponde a toda autoridad
administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los
derechos de las partes; y, 2. Sólo se podrá juzgar a una pers=
ona
ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite pr=
opio
de cada procedimiento.
El Procedimiento Administrativo Sancionador y la Nulidad del
Procedimiento
La igualdad del proceso judicial y el procedimiento administrativo<= o:p>
El Procedimiento Administrativo Sancion=
ador
en el ámbito Administrativo no difiere del Proceso Penal en el
ámbito Judicial. Básicamente, el Derecho Administrativo y Der=
echo
Penal convergen de manera ecuánime pues se busca una sanción o
pena; sin embargo, si difieren frente al fin jurídico de cada rama. =
Por
una parte, el Derecho Administrativo pretende devolver el buon
andamento a la Administración Púb=
lica
sancionar a los funcionarios responsables que atenten contra el principio de
buena administración, y, por otra parte, el Derecho Penal busca apli=
car
el Ius Puniendi del Estado como mecanismo de consciencia colectiva para bue=
nas
prácticas en sociedad y sancionar al ciudadano/a que rebase la front=
era
de la licitud (apremia infracciones penales).
Lo que realmente vale la pena analizar =
es
que, procedimentalmente, tienen reglas de trámite muy similares. En =
este
punto, es necesario indicar que en el Código Orgánico Integral
Penal (2014), coexiste una regla procesal similar a la Nulidad del Procedim=
iento
tipificada dentro del Procedimiento Ordinario, en su fase de evaluaci&oacut=
e;n
y preparatoria de juicio.
La regla procedimental dicta: La o el juzgador resolverá sobre cuestiones referentes a la
existencia de requisitos de procedibilidad, cuestiones prejudiciales,
competencia y cuestiones de procedimiento que pueda afectar la validez del
proceso. La nulidad se declarará siempre que pueda influir en la
decisión del proceso o provoque indefensión. Toda omisi&oacut=
e;n
hace responsable a las o los juzgadores que en ella han incurrido, quienes
serán condenados en las costas respectivas. (CO=
IP,
2014, art. 604 núm 2)
Para el caso sui géneris, el Código Orgánico Integral Penal otorga la posibilidad de poder declarar una nulidad por “cuestiones de procedimiento… siempre = que pueda influir en la decisión del proceso”, sin que el proceso tenga que resolverse en primera instancia y ejecutar esta garantía e= n el recurso de apelación, o, en extremo, iniciar un nuevo proceso. Contr= ario sensu, este precepto legal, en su sentido literal, establece que el juzgador tiene la plena potestad para conocer y resolver cuestiones referentes a la existencia de requisitos de procedibilidad, cuestiones prejudiciales, competencia y cuestiones de procedimiento que puedan afectar la validez del proceso, esto a través de la declaratoria oficiosa de nulidad, frent= e a cuestiones, incluso, procedimentales que puedan influir en la decisió= ;n del proceso o provoque indefensión. Frente a ello, se debe tener por sentado que ciertas nulidades pueden y deben ser solventadas por los mismos funcionarios, sin que involucre el conocimiento por un tribunal de alzada.<= o:p>
El alcance del artículo 604 del
Código Orgánico Integral Penal puede otorgarse al órga=
no
resolutor de un Procedimiento Administrativo Sancionador cuando se percate =
de
error en cuestiones propias de procedimiento. Para ello, si se afirma que el
artículo 227 del Código Orgánico Administrativo solame=
nte
otorga la posibilidad de aplicación de la Nulidad del Procedimiento =
al
funcionario público quien conoce la apelación, esto no otorga=
la
posibilidad de incluir a los funcionarios públicos en su primera fas=
e,
como garantía básica del derecho al debido proceso y sin que
signifique una extralimitación del poder del Estado. Por ello, cuan importante es igualar la aplicación de pr=
ocesos
y procedimientos.
La Nulidad del Procedimiento y su aplicación a priori en los
procedimientos administrativos sancionadores
Cuando se habló en los
parágrafos anteriores de la categoría jurídica
“igualar”, lo que se quiso demostrar es que, analógicame=
nte,
para los Procedimientos Administrativos Sancionadores no sería bizar=
ro
plantear una idea de pre-calificación
procedimental en una misma etapa. En este sentido, hablar de nulidad
constitucional no es una utopía, el Derecho Penal nos comparte la pa=
uta
que pensar en un mecanismo eficaz para garantizar el b=
uon
andamento de la Administración Pú=
blica
y el respeto a los droits =
fundamentaux
de los administrados es posible, de conformidad al siguiente postulado: Los
Procedimientos Administrativos Sancionadores, al dividir su procedimiento e=
n el
mismo horizonte que el Derecho Penal, puede permitir un alcance objetivo de=
la
norma para que, en una aplicación e interpretación, amplia y
extensa, del artículo 227 del Código Orgánico
Administrativo, sea permitido que el órgano resolutor, incluso el
órgano de instrucción, invoquen la garantía impropia de
las reglas de trámite cuando llegue a su conocimiento un expediente
administrativo sancionador con vicios de procedimiento, sin que esto involu=
cra
que deba resolverse y, subsecuentemente, impugnar para invocar esta nulidad=
.
Se pretende dinamizar el uso de las
garantías impropias en el ámbito administrativo, tal como suc=
ede
en el ámbito penal a fin de complementar y reforzar la protecci&oacu=
te;n
de los derechos de los ciudadanos en el contexto administrativo sancionador.
Ambas categorías de garantías son esenciales para mantener la
equidad, transparencia y legalidad en la Administración Públi=
ca.
(Ospina, 2023)
Pensar en la aplicación a priori=
no
debe quedar como una idea burda. La necesidad de fortalecer la normativa
según la evolución de la casuística del ciudadano/a y =
del
Derecho perenniza uno de los principios más importantes para el Dere=
cho
General: el Principio de Continuidad Evolutiva. De manera especial, la
razón principal de aplicación no solo se enmarca en un simple
procedimiento, sino que vela por la seguridad jurídica del Estado fr=
ente
a las posibles violaciones o negligencias de sus servidores públicos
para sus administrados. Finalmente, se quiere evitar la violación de
reglas de trámite legal que desarrollan el derecho al debido proceso=
y
sus garantías.
METODOLOG&Iacut=
e;A
Según Flick=
(2004), el objeto en estudio es el factor determinante para escoger la
epistemología, el enfoque y el método para trabajar, y no al =
revés.
Nuestra indagación no busca medir variables individuales, sino
impresiones que se estudien en su complejidad y totalidad dentro de un cont=
exto
particular. Por tanto, los campos de estudio no son situaciones artificiale=
s en
el laboratorio, sino las prácticas e interacciones de los sujetos en=
la
vida cotidiana. Frente a ello, esta investigación apuesta por la
existencia de una realidad objetiva esperando ser descubierta ya que el
conocimiento emerge en interacción con la realidad. La misma se sust=
enta
en el paradigma de investigación cualitativa.
Paradigma de investigación
En esta investigación el paradig=
ma
es cualitativo o interpretativo, el cual hace énfasis en la
descripción e interpretación de la conducta en el contexto pr=
opio
de cada individuo o grupo. Este paradigma permite una recolección de
información flexible llevada a cabo en distintos momentos de la
investigación para develar los significados de la conducta de los
participantes (Cárcamo, 2005). Con este tipo de investigación=
tal
como señalan Dalle, Boniolo, Sautu y Elbert (2005), el investigador está in=
merso
en el contexto de interacción que desea investigar. Se asume que la
interacción entre ambos y la mutua influencia son parte de la
Investigación. (p. 40)
Enfoque Cualitativo
El enfoque cualitativo de
investigación se enmarca en el paradigma científico naturalis=
ta,
el cual, como señala Barrantes (2014), también es denominado
naturalista-humanista o interpretativo, y cuyo interés se centra en =
el
estudio de los significados de las acciones humanas y de la vida social (p.
82). El enfoque cualitativo de investigación privilegia el
análisis profundo y reflexivo de los significados subjetivos e
intersubjetivos que forman parte de las realidades estudiadas. Es importante
aclarar lo siguiente: aunque el enfoque cualitativo se orienta hacia la
interpretación de realidades subjetivas, la investigación
cualitativa no deja de ser científica, y lo es tanto como la
investigación basada en el enfoque cuantitativo. (Abarca, Alpí=
;zar,
Sibaja y Rojas, 2013, p. 10)
Diseño de la investigación
Para la presente investigación se
optó por el Estudio de Caso. Referente a ello, Mansilla (2006),
constituye un método de investigación, para el análisi=
s de
la realidad social de gran importancia en el desarrollo de las ciencias soc=
iales
y humanas, ya que representa la forma más natural de las investigaciones orientadas<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> desde una
perspectiva cualitativ=
a.
Este trabajo investigativo enfatiza el comportamiento administrativo
procedimental de las Administraciones Públicas. De acuerdo a esto,
Sandín frente a la metodología del Estudio de Caso (2003)
señala que se plantea un estudio intrínseco de casos, ya que
éste se lleva a cabo porque se desea alcanzar una mayor
comprensión de este caso en particular. Desde esta expectativa doctr=
inaria,
la elección de un caso se realiza sin apegos en problema particulare=
s o
generales, sino porque el caso, per se, es el que interesa.
La palabra casos, según Cerda
(2002), hace referencia al foco de atención que se dirige a un grupo=
de
conductas o personas, con el propósito de comprender su ciclo vital,=
sea
ésta una unidad individualizada, un grupo, una institución so=
cial
o una comunidad. Como método cualitativo, el estudio de casos examina y=
analiza con mucha profundidad la
interacción de<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> los
factores que producen cambio, crecimiento o
desarrollo en los casos seleccionados.
Stake (1994) identifica tres clasificaciones según el
propósito de estudio de casos, sin embargo, por los fines
pragmáticos se apunta hacia la metodología de estudio intr&ia=
cute;nseco
de casos, detallada a continuación:
Estudio intrínseco de casos: El estudio se ejecuta para alcanzar mayor comprensión de ese
caso en específico. El caso<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> es
elegido por que
representa un problema importante en
sí mismo, no
tienen necesariamente el fin de generar teoría.
El estudio de caso se centra en el caso
particular resuelto por la Comisaría de Higiene y Abastos del Gobier=
no
Autónomo Descentralizado Municipal de Loja para su análisis
concreto. Para la elección del caso se observaron criterios de utili=
dad,
idoneidad y pragmatismo para la explicación de la intervenció=
n a
priori de la nulidad del procedimiento dentro de los procedimientos
administrativos sancionadores.
RESULTADOS
Es de singular importancia mencionar los
resultados que se han podido observar en el ámbito de la
Administración Pública, donde los departamentos que tiene
facultad sancionadora han tenido que sublevarse al archivo de expedientes
administrativos cuando se ha producido un error sustancial del procedimient=
o que,
frente a la juridicidad objetiva, detentan un grado eficaz de asertividad d=
el
Código Orgánico Administrativo, inobservando un rol
constitucional para el derecho al debido proceso y respeto de los derechos =
de
los administrados.
Sobre la base fáctica expuesta se
plantea el siguiente caso:
Tabla 1
Estudio de Caso: RESOLUCIÓN NRO. 2346-2023
R=
esolución
– Procedimiento administrativo sancionador |
E=
ntidad:
comisaría de higie=
ne y
abastos del municipio de Loja |
R=
esolución
nro. 2346-2023 |
A=
ntecedentes Con fecha 14 de julio de 2023, el
Inspector de la Comisaría Municipal de Higiene y Abasto del
cantón Loja, levanta la notificación al Nro. 00047724, al
señor GUARDERAS ROSALES JAIRO EMANUEL, con c.c. 1104406473. Mediante Memorando Nro. 1074- De conformidad a los antecedentes
señalados, mediante Memorando Nro. ML-CMHA-2023-0603-M,
de fecha 07 de agosto del 2023, el Dr. Darío Córdova
Córdova, Comisario Municipal de Higiene y Abasto, solicita al
Órgano Instructor de la Comisaría Municipal de Higiene y Ab=
asto
que dé inicio al procedimiento administrativo sancionador en contra
del señor GUARDERAS ROSALES JAIRO EMANUEL, con c.c. 1104406473,
propietario de la actividad comercial denominada “CUBIC”
ubicada en las calles 24 de mayo y Segundo Cueva Cel=
i. Mediante Providencia de fecha 29=
de
agosto de 2023, el Órgano Instructor evacúa prueba a favor =
de
la Administración, advirtiendo que no se ha a=
perturado
el periodo de prueba por parte del administrado, y, finalmente se corre
traslado del expediente administrativo para su resolución. |
F=
undamento
jurídico. C=
onstitución
de la República del Ecuador A=
rt.
76.- En todo proceso en el qu=
e se
determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará=
; el
derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garant&iacut=
e;as
básicas: 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial,
garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. A=
rt.
226.- Las instituciones del
Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores
públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad
estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les =
sean
atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de
coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el =
goce
y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución. C=
ódigo
Orgánico Administrativo A=
rt.
21.- Principio de étic=
a y
probidad. Los servidores públicos, así como las personas qu=
e se
relacionan con las administraciones públicas, actuarán con
rectitud, lealtad y honestidad. A=
rt.
29.- Principio de tipicidad. =
Son
infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley=
. A=
rt.
256.- Prueba. =
En
el procedimiento administrativo sancionador la carga de la prueba corresp=
onde
a la administración pública, salvo en lo que respecta a los
eximentes de responsabilidad… Recibidas las alegaciones o transcurr=
ido
el término de diez días, el órgano instructor
evaluará la prueba que haya admitido hasta el cierre del
período de instrucción. C=
ódigo
Municipal de Higiene y Abastos A=
rt.
12.- Ninguna actividad comerc=
ial
señalada en el art. 3 de este Código, se encuentre o no ubi=
cada
en propiedad municipal, podrá realizarse si su propietario no ha
obtenido el Permiso de Funcionamiento otorgado por la Dirección Mu=
nicipal
de Higiene y Abasto. |
R=
esolución P=
rimera: Resuelve el archivo del presente
Procedimiento Administrativo Sancionador, NRO. 2346-2023, sin generar efe=
cto
jurídico alguno sobre el administrado. S=
egunda: Se dispone la conservació=
;n
de aquellos actos administrativos, diligencias, documentos y demás
pruebas cuyo contenido se ha mantenido igual de no haberse incurrido en el
vicio que motiva la declaración de nulidad del procedimiento, deja=
ndo
copias certificadas en el proceso para su constancia. |
Fuente: =
elaboración propia.
Dentro del presente Procedimiento
Administrativo Sancionador se observa una realidad que ya se vino anunciand=
o en
el presente trabajo de investigación: La aplicación de la Nul=
idad
del Procedimiento puede ser aplicada a priori antes de la emisión del
acto administrativo, cuando el órgano resolutor se percata de un vic=
io
de procedimiento, como expectativa positiva conforme la favorabilidad de los
administrados. Esto se logra con una adecuación normativa en el
Código Orgánico Administrativo.
En el caso in examine, el Comisario de
Higiene considera a la Nulidad del Procedimiento como una opción, pr=
esto
a enrumbar nuevamente el procedimiento; sin embargo, no hay norma
jurídica que acobije esta posibilidad. A pesar de esta limitante, el
Comisario de Higiene observa que, en realidad, se ha saltado una regla sagr=
ada
de trámite: la apertura del periodo de prueba. En el presente caso, =
al
no poder rectificar este vicio procedimental opta por declarar el archivo d=
el
procedimiento administrativo sancionador, pues no se ha garantizado el dere=
cho
a la defensa y al debido proceso.
Dentro de la composición, de los
hechos se fundamenta y detecta una Nulidad del procedimiento que no puede
subsanarse por lo que, lógicamente, en su parte resolutiva, determina
que se conserven actos administrativos, diligencias, documentos y más
pruebas cuyo contenido se ha mantenido igual de no haberse incurrido en el
vicio que motiva la declaración de nulidad del procedimiento.
(Resolución Número. 2346-2023, Comisaría de Higiene y
Abastos)
Este caso demuestra que, si existen
procedimientos administrativos en los que se puede invocar la Nulidad del
Procedimiento como mecanismo correctivo de cuestiones procedimentales que, =
en
su momento procesal se obviaron. Además, la Resolución Nro.
2346-2023 emitida por la Comisaría de Higiene y Abastos se convierte=
en
un precedente administrativo que garantiza el principio de buena
administración, de cumplimiento del derecho al debido proceso y
garantía a las reglas de trámite propio para cada procedimien=
to;
es decir, al no otorgar los diez días término del periodo de
prueba, todo lo que se actuó luego de esta etapa es susceptible de
nulidad por el rompimiento a su garantía. Finalmente, la
Administración Pública no invoca objetivamente la Nulidad del
Procedimiento porque las reglas procedimentales vigentes no lo permiten, aún cuando dentro de la aplicación del
Derecho a los hechos se comprueba su pragmatismo.
DISCUSIÓ=
N
Según el objetivo general
Este estudio planteó como objeti=
vo
general: Determinar la importancia de aplicación de la nulidad del
procedimiento como garantía impropia del derecho al debido proceso en
los procedimientos administrativos conforme a la legislación
ecuatoriana.
Este objetivo se planteó a lo la=
rgo
de la investigación para determinar la importancia teórico,
jurídico, jurisprudencial y doctrinario de la Nulidad del Procedimie=
nto
como garantía impropia del derecho al debido proceso en los
procedimientos administrativos conforme a la legislación ecuatoriana=
.
Desde la pragmática social del
Derecho Administrativo, de la revisión literaria y estudio
jurídico de las leyes vigentes se observa que, en mucho de los casos,
quedan cuestiones jurídicas que normar para el buen desenvolvimiento=
de
los procedimientos administrativos en las Administraciones Públicas.
Para la verificación de este objetivo:
Se implementó la
interpretación doctrinaria para entender el fundamento del derecho al
debido proceso, el reconocimiento de las reglas de trámite como
garantías impropias de aplicación frente a los procedimientos
administrativos sancionadores. Adentrando en materia, la investigació=
;n
revela que para el caso de los procedimientos administrativo sancionadores =
se
debe esperar que el órgano archive una causa, resuelva saltando el
requisito de validez del procedimiento e, incluso, emita una resoluci&oacut=
e;n
administrativa a sabiendas de una posible nulidad por vicios de procedimien=
to.
Para este caso, sería más sencillo tipificar en la
legislación administrativa un procedimiento accesible para el
administrado y la Administración Pública cuando se observen e=
stos
casos.
El análisis jurídico se
desarrolló desde la hermenéutica jurídica, partiendo c=
on
los postulados de la Constitución de la República del Ecuador
como norma normarum, que implementa en su
catálogo de derecho a los prenombrados “Derechos de
Protección” que recogen el derecho al debido proceso y sus
garantías de aplicación, y, subsecuentemente, considerando a =
las
leyes orgánicas de uso directo para las Administraciones
Públicas.
Se analizó principalmente el
Código Orgánico Administrativo como norma administrativa que
contiene la regla procedimental de la Nulidad del Procedimiento en aras de
observar su aplicación en casos prácticos, limitaciones vigen=
tes
y posibles alcances frente a la analogía normativa con el proceso pe=
nal.
Finalmente se realizó un breve
análisis comparativo entre el procedimiento establecido en el Derecho
Administrativo y el Derecho Penal, frente a la objetividad de la Nulidad en
casos que amerite su aplicación. Para este cometido se utilizó=
; la
jurisprudencia de la Corte IDH y Corte Constitucional a fin de definir una
“igualdad” de cuestiones de procedimiento que, incluso, cumple =
con
el principio de buena administración.
Es importante señalar que el est=
udio
de la regla de Nulidad del Procedimiento se adapta a las nuevas teorí=
;as
constitucionalistas frente a la constitucionalidad de las actuaciones para =
la
emisión de actos administrativos que cumplan con la validez del
procedimiento. Como se pudo examinar en el Estudio de caso es imposible par=
a la
Comisaría Municipal de Higiene y Abastos la aplicación de la
Nulidad del Procedimiento porque, respetando la “legalidad y juridici=
dad
objetiva”, aplica un archivo de la causa y prefiere iniciar un nuevo
procedimiento administrativo sancionador, lo que implica tiempo y recursos
públicos perdidos los cuales hacen dudar si la normativa vigente
garantiza el buon andament=
o
de la Administración Pública.
Según los objetivos específicos
Este estudio planteó como objeti=
vos
específicos:
●
●
●
El primer objetivo específico se
logra demostrar con el análisis constitucional de las Sentencias
Para la verificación de este
objetivo, se analizó la importancia de la Nulidad del Procedimiento
adoptado por las Administraciones Públicas desde la perspectiva de la
posible nulidad constitucional que, para el Estado Constitucional de Derech=
os y
Justicia, es una garantía como una regla constitucional y
jurisprudencial al mencionar el debido proceso como máxima del derec=
ho a
la defensa, cumplimiento de las normas por las autoridades administrativas =
y el
respeto al trámite previsto para cada procedimiento, inclusive, si es
administrativo.
El segundo objetivo específico se
logra demostrar con el estudio del caso práctico de la Resoluci&oacu=
te;n
Nro. 2346-2023 emitida por la Comisaría de Higiene y Abastos. La mis=
ma
permite apreciar que la Nulidad del Procedimiento se puede aplicar antes de=
la
emisión de actos administrativos que, muy probablemente, fracturen
derechos subjetivos de los administrados.
Queda demostrado que su aplicació=
;n
no es un simple baladí, sino que responde a situaciones reales que d=
eben
resolverse con la normativa vigente que se tenga a la mano, pero, sin embar=
go,
de este caso nos queda la enseñanza de que no toda actividad
jurídica o administrativa está positivizada y, por ello, surg=
en
escenarios donde, en un ejercicio racional de control de legalidad, corresp=
onde
a la autoridad administrativa resolver en base a las normas de trámi=
te.
El tercer objetivo específico se
logra demostrar con una falta de claridad en la norma conforme a la regla de
Nulidad del Procedimiento. Para el caso concreto, el artículo 227 no
abastece la situación real en lo que se sumergen los procedimientos
administrativos sancionadores, en primera instancia; más bien, solve=
nta
la cuestión cuando ya existe un acto administrativo, mismo que se du=
da
su propia legitimidad (por no cumplir con las reglas de trámite).
Para el cumplimiento de este objetivo se
propone un Proyecto de Reforma para la inclusión de la regla de Nuli=
dad
de Procedimiento en términos similares a los definidos en el
artículo 227 del Código Orgánico Administrativo, pero,
que, en su parte medular, abastezca la posibilidad de declaratoria de Nulid=
ad
del Procedimiento en la primera instancia, antes de la emisión del a=
cto
administrativo, del procedimiento administrativo sancionador. Esta reforma
incide en el artículo 260 del Código Orgánico
Administrativo.
CONCLUSIÓ=
;N
El nuevo enfoque del Derecho Administra=
tivo
frente a los postulados del Estado Constitucional de Derechos y Justicia,
involucra de manera directa al Estado a través de obligaciones para
garantizar el derecho al debido proceso de los administrados, como un derec=
ho
compuesto por una serie de garantías para el límite de todo a=
cto
de coacción estatal frente a los administrados.
La Nulidad del Procedimiento es una
garantía impropia del derecho al debido proceso que permite configur=
ar
una regla de trámite dentro de los procedimientos administrativos co=
mo
una máxima que permite respetar la barrera constitucional del debido
proceso y permite devolver la validez al trámite cuando exista una c=
ausa
o cuestión que vicie el procedimiento.
La nulidad del procedimiento por normat=
iva
legal vigente, solamente, puede aplicarse de manera a posteriori a la
promulgación de un acto administrativo. Dicha nulidad debe ejecutars=
e en
los términos detallados en el artículo 227 del Código
Orgánico Administrativo.
Para solventar el vacío legal
referente a la aplicación a priori de la Nulidad del Procedimiento, =
se
plantea la siguiente Propuesta de Reforma al artículo 260 del
Código Orgánico Administrativo, en los siguientes térm=
inos:
Art. 1. En el artículo 260 del Código Orgánico
Administrativo inclúyase el siguiente inciso: Si en la etapa de
resolución del procedimiento administrativo sancionador, la
administración pública observa que existe alguna causa que vi=
cie
el procedimiento, estará obligada a declarar, de oficio o a
petición de persona interesada, la nulidad del procedimiento desde el
momento en que se produjo, a costa del servidor que lo provoque. Habr&aacut=
e;
lugar a esta declaratoria de nulidad, únicamente si la causa que la
provoca tiene influencia en la decisión del proceso.
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